在“雙碳”戰(zhàn)略背景下，2021年以來黨中央多次提及要“積極安全有序發(fā)展核電”，黨的二十大報告再次明確發(fā)展核電的決心。對選址階段進行核安全監(jiān)管是核電安全監(jiān)督的重要組成部分，也是保證核電廠全壽期安全的第一步。“華龍一號”的研發(fā)成功，標志我國在三代核電技術領域躋身世界第一方陣，當前已進入批量化建設階段，但核電前期相關的標準體系相對滯后于核電發(fā)展需求。

近日，生態(tài)環(huán)境部黨校2023年春季學期處級干部進修班調(diào)研組深入相關核電研究設計院所，調(diào)研“華龍一號”核電前期工作進展及設計優(yōu)化情況，查找了核電前期法規(guī)標準、相關部門政策要求、廠址保護和建造前施工準備活動監(jiān)督管理等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，并圍繞如何提升核電廠前期工作監(jiān)管水平提出針對性建議，以助力“雙碳”目標實現(xiàn)。

項目前期工作情況

“華龍一號”是我國具有完全自主知識產(chǎn)權的第三代核電技術，滿足全球最新核安全標準，已進入批量化建設階段。“華龍一號”兼顧了安全性、成熟性、經(jīng)濟性，采用能動與非能動相結(jié)合的先進設計理念，充分利用我國壓水堆核電站設計、建造、調(diào)試和運行的科研成果和成功經(jīng)驗，以成熟技術方案為基礎，提出包括“177堆芯”“單堆布置”“雙層安全殼”“60年設計壽期”等為代表的22項重大技術改進，在提高機組安全性和經(jīng)濟性的同時，形成了該方案的核心技術和自主知識產(chǎn)權。

通常情況下，以澆注核電廠核島基礎第一罐混凝土（FCD）作為分界點，F(xiàn)CD之前統(tǒng)稱為核電項目前期，聚焦點主要是核電廠址的篩選和確定，以及圍繞廠址開展一系列相關論證工作，主要包括初選廠址的勘察階段、廠址比選的初可研階段以及進入優(yōu)先候選廠址的可研階段。根據(jù)當前核安全監(jiān)管程序，在項目進入可研階段，國家核安全局才正式受理并實施安全監(jiān)管，相應的審評從“廠址安全分析報告”和“環(huán)境影響評價報告”開始。我國已參照IAEA（國際原子能機構）標準體系基本建立了一套與國際接軌的核安全監(jiān)督管理體制和相關法規(guī)體系。

目前我國核電選址多是由各大核電集團為主體，會同地方政府，根據(jù)各自對國家能源中長期發(fā)展規(guī)劃的理解，開展核電廠址的普選調(diào)查，在此過程中往往出現(xiàn)廠址資源分配沖突以及其他不協(xié)調(diào)的情況。可以肯定的是，后續(xù)國家相關部門對核電項目前期，特別是項目核準前的、與工程相關的實質(zhì)性工作的監(jiān)管將趨于嚴格。目前，《核安全法》對選址階段的監(jiān)督規(guī)定不完善，針對存在的問題，迫切需要提升核安全監(jiān)管水平。

存在的主要問題

一是核安全監(jiān)督體系和法規(guī)標準有待完善。

按照我國現(xiàn)行的核電廠選址程序，核安全監(jiān)管從可研階段才開始。而前期廠址比選過程是在項目立項之前進行的，按照現(xiàn)有法規(guī)要求，并沒有納入國家核安全監(jiān)管體系中。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，廠址條件越來越復雜，非基巖廠址和內(nèi)陸核電將是大勢所趨。前期介入顯得越來越重要，可以及時排除一些具有顛覆性因素的廠址，但這種介入方式尚不能完全滿足核安全監(jiān)管要求。

當前，我國相當數(shù)量的內(nèi)陸核電廠址完成了初可研論證，沿海和內(nèi)陸核電廠址在安全水平方面差異不大，但內(nèi)陸廠選址在環(huán)境影響因素方面所面臨的問題比沿海復雜得多。自主研發(fā)的高溫氣冷堆、快堆、小堆示范工程項目都已處于建設或運行階段，但核電前期工作領域的標準制定和更新步伐滯后于核電技術發(fā)展的客觀需求。特別是與廠址評價安全規(guī)定配套的導則來自IAEA20世紀80年代的安全標準叢書，內(nèi)容過于陳舊（目前正在持續(xù)更新中）。

二是前期工作中相關部門政策標準要求不一致。

依據(jù)擬出臺的《核電項目核準申請與審查工作細則》，行政許可與執(zhí)照申請工作由原來的“并聯(lián)”改為“串聯(lián)”進行，且項目核準前不允許開展“四通一平”、設備訂貨等實質(zhì)性工作。沒有“路條”，核電項目前期工作（如廠址保護、技術路線評審、用地用水預審等）難以推動，影響后續(xù)“核準”進展。

目前核電建設的程序在實際執(zhí)行中存在前后次序尚未理順、人為影響因素較多的問題，需要相關部門完善可行性研究報告審查及項目核準申請程序，確保開工許可與現(xiàn)場施工的合理順序與銜接，避免失去設計方案優(yōu)化的時機，造成將來生產(chǎn)的不便與資金浪費。

三是廠址保護和建造前施工準備活動管理有待深入。

2004年以來，各大核電集團在眾多內(nèi)陸省市開展了核電廠址前期工作，完成了大量的廠址初步可行性研究工作。福島事故后，部分地方政府在看到核電項目近期上馬無望時，可能在廠址周邊引進開發(fā)其他項目，從而對廠址保護構成威脅。如果核電廠址因為人為因素導致廠址環(huán)境的改變甚至產(chǎn)生顛覆性影響，將是一種巨大的損失。

國家核安全局明確要求，對于未開工的新核電廠址，在選址階段環(huán)境影響報告書批復前不得進行場地平整、通路通電通水等工作；對于已獲得選址環(huán)評批復的廠址，未經(jīng)同意不得進行“核島負挖”；營運單位獲得《核電廠建造許可證》后方可開展抗震Ⅰ類構筑物基礎混凝土澆筑活動。但在執(zhí)行中需要研究具體監(jiān)督細則，如非基巖地基中樁基工程、取水工程中海工構筑物施工的可行性。

相關的建議措施

一是完善核電廠選址階段監(jiān)管體系和法規(guī)標準。

貫徹理性、協(xié)調(diào)、并進的核安全觀，對不同機組分類監(jiān)管。為避免項目立項時產(chǎn)生顛覆性的結(jié)論或工程措施投資過大，應加強核電前期工作核安全監(jiān)管，將核電選址前期調(diào)查比選階段的核安全監(jiān)督納入核安全監(jiān)管體系中。應推動完善國家層面的核電前期工作法規(guī)體系。在與《核安全法》配套的行政法規(guī)中，應明確規(guī)定核電前期工作實施標準。明確政府部門和開發(fā)企業(yè)的權利、義務和責任。依法對核電廠址進行開發(fā)和保護，有利于我國核電產(chǎn)業(yè)安全有序發(fā)展。

由于目前核電廠選址階段的核安全監(jiān)督是以“前期介入”的方式進行，考慮到核電廠選址階段的審查與監(jiān)管涉及不同管理部門，而且不同專業(yè)的選址調(diào)查要求差異較大，應提出既滿足法規(guī)要求又符合選址工作特點的核安全監(jiān)督程序和法規(guī)技術標準；對選址程序、關鍵技術評價以及選址過程的質(zhì)量進行監(jiān)管。自主研發(fā)的高溫氣冷堆、快堆、小堆示范工程等都已處于建設或運行階段，應依據(jù)《核安全法》制定適合我國國情的核電廠前期工作標準體系。

二是建立部門間核電前期工作安全管理協(xié)調(diào)機制。

《核安全法》規(guī)定，國家建立核安全工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關部門推進相關工作。國家能源局負責核電發(fā)展規(guī)劃、計劃和政策并組織實施，組織核電廠的核事故應急管理工作；國防科工局負責擬定核工業(yè)的生產(chǎn)和技術政策、發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)管理；國家核安全局負責核設施核安全、輻射安全和輻射環(huán)境保護工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理。

針對職能分屬不同部委的情況，應更加深化核電安全管理機制改革，整合核電前期工作管理資源，盡快建立核電前期工作安全管理協(xié)調(diào)機制，解決目前核電建設程序在實際執(zhí)行中存在前后次序尚未理順、人為影響因素較多的問題，改變“各自為政、多頭管理”的局面，推動我國核電前期工作高效發(fā)展。

三是強化廠址保護和施工準備活動的監(jiān)管能力。

《核電管理條例（送審稿）》明確了核電廠址保護和監(jiān)督工作的主體。建議安全監(jiān)管部門借鑒美國核管會（NRC）“早期廠址許可ESP”的監(jiān)管模式，從廠址環(huán)境安全的角度，主導核電廠址保護辦法的制定，明確環(huán)境保護和安全監(jiān)督的具體要求。同時，采用衛(wèi)星遙感技術和地區(qū)監(jiān)督站定期實地核查等方式監(jiān)督廠址保護情況，履行好核電廠址保護監(jiān)管的職責。

以貫徹落實《核安全法》為契機，進一步加大前期工作的核安全監(jiān)管力度。加強對于核電項目前期工作的指導和選址過程的安全監(jiān)管，保證核電項目合理規(guī)劃選址；提高審評監(jiān)督技術能力，加強選址過程中安全審查；針對廠區(qū)“四通一平”“核島負挖”、FCD等關鍵節(jié)點進一步完善安全監(jiān)管細則，助力核電前期工作規(guī)范有序開展。

作者系生態(tài)環(huán)境部黨校2023年春季學期處級干部進修班學員