按照《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》，違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的環(huán)境違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，并不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。那么，我們的問題是，在環(huán)保設施竣工驗收過程中弄虛作假，該違法行為的追溯期限應該如何認定？是否也不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響？

一種觀點認為，竣工環(huán)保驗收弄虛作假環(huán)境違法行為的行政處罰追溯期限應當自通過竣工環(huán)保驗收之日起計算。另一種觀點認為，竣工環(huán)保驗收弄虛作假環(huán)境違法行為與違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的環(huán)境違法行為類似，該行為亦一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，在未重新規(guī)范開展竣工環(huán)保驗收前并不受兩年行政處罰追溯期限的影響。

基于處罰的時效，《行政處罰法》第三十六條規(guī)定了違法行為的處罰追溯期限。從行政處罰的定義來理解，違法行為是指當事人違反行政管理秩序的行為，這包括了明知不可為而為之的“積極違法行為”，以及應當為而不為之的“消極違法行為”。一般而言，對于“積極違法行為”及“消極違法行為”的處罰追溯期限，自違法行為自發(fā)生之日起計算，有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算，在兩年內未被發(fā)現(xiàn)的，不予行政處罰；但是，針對“消極違法行為”，其未履行法定義務的不法狀態(tài)能否視為違法行為的持續(xù)或者繼續(xù)，這可能存在一定的爭議。同時，亦需要指出的是，違法行為與違法后果應當嚴格區(qū)分，如違法行為終了之日起已經(jīng)超過兩年未被發(fā)現(xiàn)的，而僅是違法行為所造成的后果一直持續(xù)的，并不能予以行政處罰。

結合上述理解，認定竣工環(huán)保驗收弄虛作假環(huán)境違法行為是否受兩年行政處罰追溯期限限制，關鍵在于能否認定竣工環(huán)保驗收弄虛作假環(huán)境違法行為存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。持第一種觀點的人認為，竣工環(huán)保驗收行為在驗收合格之時已經(jīng)終了，在驗收過程中弄虛作假的，其行為亦已經(jīng)終了，后續(xù)僅僅是弄虛作假行為所造成的虛假驗收報告之違法后果的延續(xù)，因此，如竣工環(huán)保驗收合格之日起超過兩年未被發(fā)現(xiàn)的，執(zhí)法機關并不能對當事人的弄虛作假違法行為進行立案處罰。對此，筆者并不認同。

首先，從《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十七條第一款、第二款賦予建設單位的法定義務來看，建設應當按照規(guī)定的標準和程序落實竣工環(huán)保驗收工作，并應當在驗收過程中，如實查驗、監(jiān)測、記載，不得弄虛作假。因此，如建設項目未按照規(guī)定的標準和程序開展驗收，或者在驗收過程中弄虛作假，均應當視為未依法履行驗收法定義務。

其次，從違法行為與違法后果的區(qū)分而言，參考中國法制出版社《＜中華人民共和國行政處罰法＞理解與適用》中的釋義，“違法行為有繼續(xù)狀態(tài)，是指行為人的一個違法行為實施后，該行為及其所造成的不法狀態(tài)處于不間斷持續(xù)的狀態(tài)。如違規(guī)搭建棚屋或其他建筑物、開設地下賭場等”，據(jù)此，建設單位在驗收過程中弄虛作假，其未履行驗收義務的違法行為及其造成的未規(guī)范開展竣工環(huán)保驗收的不法狀態(tài)一直持續(xù)，而并非只有虛假驗收報告之違法后果的延續(xù)。

此外，《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款針對環(huán)保設施未建成、未經(jīng)驗收、驗收不合格而投入生產(chǎn)、使用，以及在竣工環(huán)保驗收過程中弄虛作假等4種違法行為均明確了具體的行政法律責任，從違法性質來說，如果未按照規(guī)定標準和程序開展驗收都不受行政處罰追溯期限影響而予以處罰，舉輕而明重，那么比這更具有主觀惡性的弄虛作假行為更應當予以嚴格進行查處。

如僅僅考慮只有虛假驗收報告之違法后果的延續(xù)而不予對弄虛作假行為及其所造成不法狀態(tài)進行處理，這可能會造成執(zhí)法人員在辦理案件時無所適從，無法在處罰裁量時統(tǒng)一尺度，也將導致法律適用上的沖突與矛盾。

需要注意的是，無論是“未驗先投”，還是竣工環(huán)保驗收弄虛作假等環(huán)境違法行為，所針對的都應當是編制環(huán)評報告書、表的項目類別，登記表或豁免環(huán)評類項目以及已取得環(huán)評批復、因環(huán)評名錄調整而無需編制環(huán)評報告書（表）的建設項目，均無組織開展竣工環(huán)保驗收的法定義務，亦不涉及竣工環(huán)保驗收弄虛作假的處罰問題。