在從2014年掀起的新一輪PPP熱潮中，甚至2003年以來的市政基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革以來，包括環(huán)衛(wèi)在內(nèi)的諸多領(lǐng)域創(chuàng)造了快速成長的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。環(huán)衛(wèi)市場化可以分為政府購買服務(wù)和PPP兩種類型，前者是運用較多的做法，而環(huán)衛(wèi)PPP則仍處于不斷發(fā)展的過程中。環(huán)衛(wèi)市場化的未來趨勢值得關(guān)注。

　　一、E20環(huán)衛(wèi)鏈體系

　　根據(jù)《E20環(huán)衛(wèi)市場化報告》（2017年），E20將固廢產(chǎn)業(yè)鏈分為產(chǎn)生源、環(huán)衛(wèi)鏈和處理端三個環(huán)節(jié)。其中，環(huán)衛(wèi)鏈主要包括道路清掃保潔、垃圾收運、垃圾分類和垃圾回收利用等內(nèi)容。

　　圖1 E20固廢產(chǎn)業(yè)鏈

　　對于環(huán)衛(wèi)鏈，E20進一步細分為路線、戶線和庫線三種傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)的收運線路，其中，“路線”是指道路清掃，包括市政道路和水面（主要在南方地區(qū)）；“戶線”是指小區(qū)及部分單位生活垃圾的收集清運；“庫線”是指產(chǎn)生特殊運營單位的垃圾，如醫(yī)療垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾等，由處置單位直接負責收運或向社會類運輸單位進行購買的一種收運方式。傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)當中，“路線”和“戶線”是主要類型，且其服務(wù)內(nèi)容在不斷橫向外延拓展中，如前者在某些項目中增加了管道疏通、公廁保潔、景觀亮化、路等維護、市政綠化等內(nèi)容；后者增加了垃圾分類、再生資源利用等內(nèi)容。在環(huán)衛(wèi)鏈上的內(nèi)容創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，是環(huán)衛(wèi)PPP項目設(shè)計及有效落地的重點。

　　圖2  E20環(huán)衛(wèi)鏈之“路線”和“戶線”

　　二、環(huán)衛(wèi)市場化值得關(guān)注的幾個關(guān)鍵點

　　E20研究發(fā)現(xiàn)分析，環(huán)衛(wèi)市場化的實踐起步于上個世紀80年代中期，北京、上海、深圳等地率先進行了一些探索。2003年以后，不少東部沿海城市紛紛推動環(huán)衛(wèi)市場化，部分城市甚至實現(xiàn)城區(qū)環(huán)衛(wèi)全面市場化。特別是2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）發(fā)布，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度，各地環(huán)衛(wèi)市場化力度明顯增強。而自2014年起，國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，各地環(huán)衛(wèi)PPP項目數(shù)量明顯增多，甚至有地方政府明確要求將以往采取政府購買服務(wù)的環(huán)衛(wèi)項目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式。財政部PPP綜合信息平臺中，已有50多個環(huán)衛(wèi)PPP項目（含清掃、收運）入庫。根據(jù)E20的測算，環(huán)衛(wèi)存在2000億元的市場空間。

　　圖3  2020年環(huán)衛(wèi)市場空間：2000億元

　　E20在2017年發(fā)布《環(huán)衛(wèi)市場化報告——從政府購買服務(wù)到PPP》曾指出，環(huán)衛(wèi)市場化已從過去以政府購買服務(wù)為主向以PPP模式為主轉(zhuǎn)變，且市場開始從大中城市向區(qū)縣城市下沉，垃圾分類和廚余垃圾等細分領(lǐng)域PPP機會也不容忽視。從實操角度來看，環(huán)衛(wèi)企業(yè)應聚焦區(qū)縣市場，盡快“跑馬圈地”，做大市場份額；創(chuàng)新參與方式，積極參與PPP項目，做強環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)鏈；同時，主動整合行業(yè)資源，尋找兼并重組機會，爭取在競爭中成為環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的“領(lǐng)跑者”。

　　但根據(jù)E20的跟蹤研究及會員企業(yè)走訪發(fā)現(xiàn)，環(huán)衛(wèi)市場化還面臨一些關(guān)鍵問題亟待解決。

　?。ㄒ唬┵徺I服務(wù)合規(guī)性問題

　　從目前大多數(shù)環(huán)衛(wèi)市場化項目來看，政府購買服務(wù)是主要模式。甚至有環(huán)衛(wèi)企業(yè)明確表示，和PPP模式相比，更傾向于政府購買服務(wù)。但從實操的層面而言，實際上這類項目中包括對環(huán)衛(wèi)設(shè)備方面的要求，甚至少數(shù)還包括垃圾中轉(zhuǎn)站或公共廁所的投資、建設(shè)、運營管理任務(wù)。而《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預〔2017〕87號)明確規(guī)定：“嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務(wù)范圍實施政府購買服務(wù)，不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目?！币虼耍绻ōh(huán)衛(wèi)設(shè)備、環(huán)衛(wèi)設(shè)施及建筑工程的環(huán)衛(wèi)項目，采取政府購買服務(wù)方式可能和87號文相沖突，企業(yè)方利益安全性有可能有合規(guī)性風險。

　　此外，我們注意到，不少環(huán)衛(wèi)政府購買服務(wù)合同/協(xié)議長于3年，少數(shù)甚至達到10年。根據(jù)E20的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，環(huán)衛(wèi)項目中，合作期限在1-3年的項目數(shù)量占比為76%，長于10年的占11%，3-10年的占13%。但從87號文所規(guī)定的“政府購買服務(wù)所需資金應當在年度預算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排”以及《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）規(guī)定的“中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制”，政府購買服務(wù)項目合作期在3年內(nèi)更符合政策要求。因此，長于3年的環(huán)衛(wèi)政府采購服務(wù)，其合規(guī)性及有效性也存疑。